加快产业化进程，推进高效农业健康发展

　　　　——乌海市耕地流转的问题及对策研究

　　近年来，乌海市城乡一体化快速发展，农村劳动力大量向城区转移，耕地流转不断增加，造成耕地流转形式多种多样，不仅取得了显著的成效和经验，但仍存在不少问题。如何将国家的大政方针因地制宜的落到实处，引导乌海市耕地经营权合理合法流转，促进“小农业，大作为”的局面快速形成，是当前需要解决的问题。

　　一、乌海市耕地流转现状

　　　　图1  2016年乌海市三农普各区占全市耕地比重

　　乌海市土地面积1754平方公里，现辖海勃湾、乌达、海南3个县级行政区。全市实际耕种的耕地面积90273亩，如图1乌海市第三次全国农业普查（以下简称三农普）数据所示，其中海勃湾区实际耕种的耕地面积18721亩，占乌海市实际耕地总面积的20.74%；海南区为55686亩，是乌海市耕地面积最大的区，占乌海市实际耕地总面积的61.69%；乌达区为15866亩，耕地面积占全市比重最小，仅占乌海市实际耕地总面积的17.58%。

　　如表1所示，全市农业经营单位有313个；农户有10691户，其中普通农户10493户，规模农业经营户198户。海勃湾区有农业经营单位144个；农户数6252户，其中普通农户6164户，规模农业经营户88户。海南区有农业经营单位120个；农户数3403户，其中普通农户3345户，规模农业经营户58户。乌达区有农业经营单位49个；农户数1036户，其中普通农户984户，规模农业经营户52户。

　　三农普调查数据显示，乌海市耕地流转面积35508亩，各区耕地流转程度不同，耕地流转面积的大小和耕地的地理位置以及现有耕地的总面积密切相关。

　　从图2可以看出，海南区是乌海市的农业区，占乌海市耕地总面积的61.69%，耕地流转的面积和数量也是最大最多的，流转率也是最高的，达到50.93%。海勃湾区是乌海市政治文化中心，耕地相对较少，流转面积仅有3758亩，流转率仅为20.07%；乌达区靠近市区，没有农村，都为涉农社区，耕地流转较为容易，耕地流转面积3387亩，耕地流转率为21.35%。

　　如表2所示，海勃湾区有3758亩的耕地流转面积，其中普通农业经营户的耕地流转面积为1178亩，占流转面积的31.35%；规模农业经营户的耕地流转面积为1391亩，占流转面积的37.01%；经营单位的耕地流转面积为1189亩，占流转面积的31.64%。在海勃湾区，规模农业经营户的比例略大于其他两家，三者分布均匀，差异不大。为避免耕地流转费用超期、耕地面积不准确、边界不清等问题，海勃湾区耕地由区城投公司旗下绿建农业公司流转，并邀请第三方重新测算每户耕地。

　　　　表2  2016年乌海市三区耕地流转情况（单位：亩）

　　海南区有28363亩的耕地流转面积，其中普通农户流转10151亩，占比35.79%；规模农业经营户流转3325亩，占比11.72%；农业经营单位流转面积14887亩，占比52.49%。海南区面积大，人口少，耕地流入对象以农业经营单位为主，占总面积的一半以上。与其他两个地区相比，更容易形成规模和产业化。此外，海南区政府还成立了耕地流转工作组，对村里的耕地流转工作进行宣传和推动，同时也成立乌海市海盛农业投资发展有限公司作为耕地流转平台，保证耕地流转的公开透明。

　　乌达区流转耕地面积3387亩，其中普通农户流转1721亩，占比50.81%；规模农业经营户流转1666亩，占比49.19%；农业经营单位没有。在乌达区，耕地没有流入农业经营单位，主要是流入普通农民和大型农户手中。

　　（二）耕地流转对象

　　随着农业供给侧结构性改革，乌海市进一步健全农户和企业相互联结的机制，大力发展企业，让企业带动农户。耕地流转对象开始向企业、合作社等组织集体转移，在耕地流转面积上有明显的体现。　　　　

　　如图3三农普数据显示，乌海市耕地流转面积中流入普通农业经营户（也就是农户）的耕地13050亩，占流转耕地面积的36.75%；流入规模农业经营户（也就是大户）的耕地面积6382亩，占流转耕地面积的17.97%；流入农业经营单位流转耕地面积16076亩，占流转耕地面积的45.27%，是耕地流转的主力军。（三）耕地流向产业2019年中央一号文件提到：“因地制宜发展多样性特色农业，倡导一村一品、一县一业。”乌海市根据当地实际，努力构建“一村一特色”的格局。在政策的支持下，不少以特色种养殖为主的企业、合作社应运而生，这些企业、合作社的成立大大的促进了耕地的流转，形成葡萄、药材、花卉、驴、富硒鸡等特色种养殖。

　　乌海市种植的最为特色的经济作物是葡萄。由于乌海市独特的气候条件和三面环山、黄河中流的地理环境，让乌海具备了种植葡萄天然的优势，所以政府很早就开始鼓励大面积的种植葡萄，使得葡萄从农民自发的家庭经济作物逐渐成为乌海市的特色的产业种类。

　　（四）耕地流转的价格和时间情况

　　乌海市农村耕地流转价格一般在600元以内。农民之间进行自发的耕地流转一般由当事人之间自行进行价格协商。但是通过代为耕种或者相互之间通过交换等形式进行的则一般情况下没有产生流转费用，农业补贴资金一般归转入一方享有。通过转包方式耕地流转的价格一般为每年每亩在500元-600元之间。如果以村集体进行流转的土地价格相对来说较低，基本上都是每年200元一亩。

　　因为农户之间的流转相对时间不长，大多没有形成书面文字，都是口头协议，一般以1-2年为主；由于农业企业投资见效慢，流转时间较长，流转之前会向村委会询问农户意愿，然后与农户签订合同，大多在10-17年之间；企业从村集体流转耕地，时间相对更长，多为15-50年。

　　（五）耕地流转方式

　　近年来，随着城乡一体化的推进，乌海市农村劳动力转移步伐加快，推动了耕地流转的进程，形式越来越多样化，还呈现出规模化。当前乌海市耕地流转主要以下几种方式：

　　一是通过租赁的方式进行，在乌海当地农民之间的耕地流转主要采用这个方式进行，以一年的短期租赁为主，在达成协议时承租人向耕地所有者支付租金，占耕地流转面积的5.9%。有时承租人将种植农作物的政府补贴给耕地所有者，以此来抵租金；二是通过转包的方式进行，是指将经营权转给承租者，相比于租赁，转包的租期时间较长，这也是转包和租赁的不同之处。乌海市的耕地流转以此种方式为主，占耕地流转面积的93.7%；三是通过转让进行，占耕地流转面积的0.2%。转让后，农户与村集体终止合同关系，第三方与村集体重新建立耕地承包管理关系；四是通过入股的形式参与到企业的经营活动当中，获得分红，占耕地流转面积的0.1%。

　　二、乌海市耕地流转的特点

　　通过对耕地流转现状的梳理，乌海市耕地流转具备以下三个特点:

　　第一，耕地流转的政策跟进力度较弱。随着政策热度的降低，相关部门促进耕地流转的措施也停滞不前。另外，近年来耕地流转速度明显下降，且没有大面积耕地流转。

　　第二，乌海市耕地流转以流入农业经营单位为主。流转给农业经营单位的耕地面积占流转总面积的45%以上；农民之间流转的耕地面积占总流转面积的36.75%，是耕地流转的重要组成部分。

　　第三，耕地流转的主要经营项目是葡萄。截至目前，葡萄种植面积29450.4亩，占乌海市果园面积的88.62%，葡萄产量15152.29吨，占乌海市园林水果产量的91.14%。乌海市有葡萄种植、加工、贮藏、流通企业33家。其中，拥有年产11000吨的葡萄酒加工企业4家。现有保鲜流通企业11家，仓储保鲜能力12万立方米。乌海市葡萄产销产业链基本形成，葡萄产业发展初具规模。

　　三、乌海市耕地流转的问题

　　通过对耕地所牵涉的转出者、转入者、政府等几个方面梳理和总结，得出乌海市耕地经营权流转存在以下几个方面的问题。

　　（一）转出者意愿低，制约耕地流转

　　在耕地流转过程中，一是农民对耕地流转的认识存在一定的局限性。认为流转后的耕地不再是自己的或是担心流转过程中出现各种纠纷，所以宁愿撂荒也不愿转让；二是价格和支付方式直接影响农民的流转意愿。乌海市耕地流转价格尚未形成统一标准，由双方协商确定，一般按年计算。农民担心，企业无法每年按时支付，要求一次性支付全部金额。但是，企业一次性支付投资太大，不愿意一次性付款，这就影响了农户的耕地流转意愿。

　　（二）转入者盲目追求利益，耕地经营不科学

　　一部分投机者看中了政府对农业的政策扶持，纷纷申请注册农业公司，以农业经营为由转入大面积的耕地，种植有补贴的农作物，套取了政府补贴之后并不经营，耕地最终荒置。而且，乌海市耕地流转之后主要以种植葡萄为主，一旦葡萄市场葡萄市场和产业链延伸不足或遇到自然灾害，就会出现很大的风险。

　　另外，种植规模较大的粮食作物或经济作物投入也大，很难在短期内获得良好的利润，一些企业和农民高估自身能力和资金水平，盲目扩大农业生产规模，最终入不敷出。

　　（三） 耕地分散，整体流转规模较小

　　乌海市耕地经营权流转正处于发展阶段，但总体流转规模偏低。许多农民的耕地呈现“分散式”状态，即同一农民拥有的耕地分散在不同地区。对于农民来说，分散的耕地自己耕种需要耗费大量的人力物力，难以流转，或者流转价格低廉。对于转入者而言，分散的耕地难以连成一片，经营管理难度大，投资大，收益少。这些问题不利于耕地的集约经营，会造成耕地资源的浪费，制约耕地的流转。

　　（四）流转机制不键全，缺乏中介组织和保护机制

　　乌海市缺乏自下而上、多功能的中介服务体系，导致了信息不对称。虽然一些地方建立了耕地流转中介机构，但并不能真正按照市场经济的规律运作，信息反馈不准确、不及时。此外，一些农民流转耕地只是口头协议，或是与企业自发形成“企业+农户”的流转模式，缺乏中介组织对耕地的评估、法律咨询、保险等提供服务，并且在耕地转出前，没有对转入者的经营能力进行评估和审查。如果转入者不能按照合同履行义务，同时又缺乏相应的保障机制，那将给农民带来巨大的损失。

　　四、促进乌海市耕地健康有序流转的对策建议

　　通过对上述问题的揭示和深入的分析，提出以下促进乌海地区耕地健康有序流转的对策建议。

　　（一）提升农民流转意愿，推动耕地规模化

　　提升农民流转意愿可以从以下两方面入手：一是选择流转双方都认可的专业中介机构科学的评估耕地价值，选择双方同意的支付方式；另一方面对于需要耕地的收入或者是有日常劳作需求的农民，可以安排到附近的企业就业，增加收入的同时满足其劳作需求，进而提高他们流转的意愿。（二）加强流转管理，发展沿黄农业基地

　　为了市场机制的正常运行，政府要严厉打击流转违法行为，在流转过程中要保证全程规范化操作，保障转入者和转出者的权益。对于常住人口极少的村小组，可以“化零为整”集中安置，再将宅基地开发成耕地，这样可以和现有耕地形成一定规模。尤其是三区沿黄地带土壤肥沃，还可以通过开垦撂荒的土地和现有的耕地形成连片的整体，方便流转的同时也更容易形成种植规模，促进沿黄农业种植基地的形成。（三）健全保障体系，完善耕地流转制度

　　对于耕地有序流转，政府在其中发挥着非常重要的作用，尤其是在建立相关制度方面，需要政府服务大众，而不是“掌舵”。

　　一是要强化政策的宣传教育。多宣传一些成功典型案例，让农户切实看到其真正的收益，提升他们流转的意愿；二是要探索和完善从区到乡镇一级的耕地流转交易服务组织。在乡镇建立耕地流转交易服务中心，在村一级建立耕地流转交易服务站，参与耕地合同管理和流转的全过程，并对于每一笔流转交易的耕地及时输入信息库和网络，积极收集耕地流转信息资料，如地理位置、土地状况、价格、种植农作物、耕地周边情况等等，通过定期发布信息的方式，为耕地交易双方提供信息化的服务；三是要发挥合作社和协会的作用。一方面，向耕地交易双方提供信息、技术、物资等方面的支持，有效解决耕地交易流转过程中出现的问题和矛盾，以实现耕地流转和农业结构调整之间的“双赢”。另一方面要发挥基层党建和党支部的作用引领，完善当前的耕地流转模式，构建“党建+企业+农户+合作社”四位一体的新型耕地流转模式，以便更好的维护农民和企业的利益。

　　（四）综合发展多样化的流转方式

　　各地可根据实际情况发展倡导综合运用多样化的耕地流转方式。农户自身的力量较为薄弱，要积极的引进合作社组织和大型农业龙头企业，通过税收优惠等措施让他们参与到生产当中，加强农业和其他产业的结合，促进农业的快速发展和农民的增收致富。劳动力外出务工较多，留守农民不愿种地的地区，要积极推行以“委托”为核心的中介组织管理模式：农民先将耕地流转到中介组织机构，再由中介组织机构统一经营或向市场进行流转。这样不仅提高了农民的流动意愿，而且耕地荒废的局面得以解决，提升耕地的生产能力。

　　（五）发展配套企业

　　由于乌海当地市场有限，随着规模的扩张和农产品产量的增加，部分农产品难以出售，要想经过二次加工后卖给下游企业，需要运往外地。政府应当根据不同地区的实际情况发展建设相应的配套企业，不仅可以降低运输成本，还可以提高当地农民的就业率，保障当地的农产品产有所销，进一步促进市场机制的健全。